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24 Sep,2021
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如何從眾多的代理機構進行選擇，是政府采購工作中的現實問題。
來源：政府采購信息報
作者：楊錫才
前言
采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；采購分散采購項目可委托采購代理機構代理采購。采購人選擇代理機構是采購人的主體責任，采購人自主選擇代理機構即可。
在國家取消代理機構資格認定、實行名錄登記管理、迎來“零門檻”時代后，代理機構如雨后春筍般蓬勃興起。截止2021年8月中旬，代理機構在中國政府采購網注冊登記名錄達31357家，名錄信息全國共享并向社會公開。
按照現行“免費、自愿、一地注冊、全國通用”原則，如何從眾多的代理機構進行選擇，是政府采購工作中長期困擾采購人、擺在采購人面前一個不可回避的現實問題。直接指定代理機構可能會產生人情關系等不良風氣；通過搖號隨機選定擔心代理機構參差不齊的業務能力影響采購結果；探索建立政府采購代理機構庫，害怕產生違反“任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購采購代理機構”等規定的法律風險。實際工作中經常遇到采購人、監管機構當面或電話咨詢，常常為如何選定代理機構困擾。為此，筆者結合政府采購管理工作實際和現行政府采購政策規定，談談采購人如何選定政府采購代理機構，供政府采購業內同仁討論交流或參考。
代理機構選定的形式
《政府采購法》第十九條第二款規定，“采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。法律賦予采購人“自行選擇”代理機構的權利非常明確，但現實工作中，采購人卻對“自行選擇”存在諸多困惑，代理機構業務能力參差不齊，從成千上萬的注冊登記代理機構名單中選取，使得采購人無從辨別，從實際情況看，自行選擇代理機構通常有以下五種方法。
一是直接指定法。一般通過考察、他人介紹、自我推薦等方式指定。是法律賦予采購人“自行選擇”權利的直接體現，也是采購人選擇代理機構的最常見做法，其特點是方便快捷，無需為選擇代理機構花費較大精力，但往往帶有盲目性，指定的代理機構可能與代理的采購項目不相適應。其中，一個不容忽視的現象是，“他人介紹”或“自我推薦”往往演變成領導打招呼、熟人拉關系、代理項目靠攻關的人情關系和不正當競爭關系。
二是隨機產生法。通過搖號方式，從政府采購網上注冊登記的政府采購代理機構名單中隨機產生。其特點是便利、快捷，避免人情關系;不足的是代理機構可能與代理的采購項目不相適應，其具體實力不清楚，不一定熟悉本地的政府采購管理系統和具體的操作環境，與當地沒有業務往來，可能會影響政府采購效率。有的代理機構業務偏重于代理工程項目，僅對招標投標法政策規定及流程熟悉，有的代理機構偏重于代理貨物、服務項目，只對政府采購法政策規定及流程熟悉，而隨機選擇容易出現代理機構與代理的采購項目不相適應，進而影響采購活動的順利開展。
三是政府采購法。是指代理費用達到采購限額標準，且由采購人支付（代理費用由中標、成交供應商支付對采購人而言沒有支出直接發生），通過政府采購程序選擇代理機構的一種特殊情形。其前提是采購主體、采購資金和采購內容(需求)符合《政府采購法》的相關規定，這種情形采購時間長，效率低下，適用范圍有局限，僅適用于代理費用超過分散采購限額標準且由采購人支付的情形，而且有悖于《政府采購代理機構管理暫行辦法》的通知（財庫〔2018〕2號）第十五條 “ 代理費用超過分散采購限額標準的，原則上由中標、成交供應商支付”的規定精神。其特點符合政府采購法定程序和規定，《政府采購品目分類目錄》(財庫〔2013〕189號)設有“采購代理服務”品目，以“采購代理服務”為品目實施政府采購合理合法，采購結果也真實可靠。
四是遴選建庫法。是指采購人通過遴選的方式選擇多家代理機構組成代理機構庫，使用時按一定規則從庫中選定。其特點減少人為干預和直接指定的盲目性，減少每個項目均考察、選擇代理機構或通過政府采購程序選定代理機構所帶來的工作量，一勞永逸。采購人自主建庫也符合“采購人有權自行選擇采購代理機構”的法律規定，但其合理性卻值得商榷。無論采取何種方法分配代理業務，總會產生這樣那樣的問題:直接指定可能造成分配不公和權力失控，且會助長不正之風;二次競爭則易造成庫內代理機構達成“默契”，形成聯盟。長時間使用庫內代理機構易形成壟斷，不利于構建優勝劣汰的代理機構市場競爭機制。短期內，可能造成采購人責任轉嫁，不利于構建“誰委托誰負責，誰出問題向誰問責”懲戒機制。
五是動態綜合遴選法。上述4種選擇代理機構形式各有優缺點，為了提高選定代理機構的合法性和權威性，防范廉政風險，可以將上述幾種方式結合起來，通過借鑒政府采購程序，比照政府采購競爭性磋商方式，選擇出一定數量的代理機構，并完善進退機制、定期進行動態調整，將受到處罰整改、有效投訴成立的代理機構剔除，年度按照內控程序新增進入，在采購人門戶網站統一對外公示，接受采購人內部和外部舉報監督，這種情形的選擇代理機構方法稱之為動態綜合遴選法。這種做法既體現了采購人作為政府采購活動的第一責任主體，增強責任意識，又可通過制度、程序促使依法行使權力，避免權力濫用導致選擇代理機構不當、影響采購效率等風險發生。
代理機構選擇應該厘清的問題
代理機構選擇是實施政府采購活動必備的前提條件，對整個政府采購項目的順利實施有著很關鍵的作用，其涉及面廣、政策性強，社會關注度高，對相關政策需要熟悉把握、理解到位，有助于依法理性選取代理機構。實際工作中，對代理機構的選擇還存在一些認識誤區，在有關問題上還存有顧忌，主要包括以下幾個幾方面：
所有采購人都需采用動態綜合遴選法么？其實不然，需要根據采購人年度采購項目情況，進行具體分析。筆者認為：按照年度政府采購預算安排，如果單位一個預算年度政府采購資金量和項目數量不多，可以建立選擇代理機構的集體研究、集體決策機制，采用采購人內部推薦、采購歸口管理機構集中、市場考察、內部決策程序決定等方式，直接指定信用良好的代理機構; 當然，為規范化、程序化、制度化管理，對預算額較大、采購需求相對復雜的項目，可通過政府采購程序選擇、采用動態遴選建庫模式只選擇1-3家代理機構保持合作應該是在最優選擇。
代理費用怎么收取？《政府采購代理機構管理暫行辦法》的通知（財庫〔2018〕2號）明確規定，代理機構應當在采購文件中明示代理費用收取方式及標準，隨中標、成交結果一并公開本項目收費情況，包括具體收費標準及收費金額等。代理費用可以由中標、成交供應商支付，也可由采購人支付。但對代理費用的具體標準沒有規定，無論采取哪種形式選擇代理機構，都應由采購人和代理機構按照市場化原則自行確定。代理機構依據國家發改委已廢止的《招標代理服務收費暫行辦法》等作為代理費用收取依據沒有法律效力。
監管部門能夠動態綜合遴選么？根據《政府采購法》第十九條規定，采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。《政府采購代理機構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）第十二條則明確，采購人應當根據項目特點、代理機構專業領域和綜合信用評價結果，從名錄中自主擇優選擇代理機構。任何單位和個人不得以搖號、抽簽、遴選等方式干預采購人自行選擇代理機構。《財政部關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）進一步強調了采購人自主選擇代理機構的權利，將清理“強制要求采購人采用抓鬮、搖號等隨機方式或者比選方式選擇采購代理機構，干預采購人自主選擇采購代理機構”的做法。因此監管機構不能以規范政府采購行為為借口，統一建立代理機構名錄庫，采購人如何選擇代理機構是自己的職責，政府采購監管部門不能干預。政府采購法相關法律法規對采購人選擇代理機構方式及程序檢查也沒有相關規定，政府采購監管部門對采購人如何選定代理機構進行監管和檢查法律依據不足。
采購人動態綜合遴選屬于政府采購行為嗎？根據政府采購法第二條規定，判定一個采購活動是否屬于政府采購范圍應符合三個條件：采購主體、使用財政性資金、采購目錄內或限額以上的貨物、工程和服務行為。選擇代理機構行為不需要發生財政支出，不與支出發生關聯，后期一般由中標成交供應商支付。所以遴選代理機構一般不屬于政府采購范圍。這種由采購人建立的、供本單位使用的采購代理機構庫不屬于《關于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》（財辦庫〔2021〕14號）的清理范圍。（財辦庫〔2021〕14號）的清理范圍是“除小額零星采購適用的協議供貨、定點采購外，對于政府采購限額標準以上或集中采購目錄以內的采購項目，通過入圍等方式設置的、作為參加政府采購活動資格條件的各類備選庫、名錄庫、資格庫等供應商庫。”《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）禁止采購人設置備選庫、名錄庫、資格庫等也不包括選擇采購代理機構。
上級主管單位動態綜合遴選建庫可以適用所屬采購人嗎？根據財政部最新留言回復，采購人自建代理機構庫屬于履行自行選擇代理機構的職權，并不違規。上級主管單位通過動態綜合遴選入圍方式建立采購代理庫，然后指定下屬各獨立預算的事業單位必須在此庫中選擇代理機構，不得選擇庫外代理機構，這種主管預算單位為下屬單位指定采購代理機構屬于采購人內部事項，不違反《政府采購法》規定。上級主管單位動態綜合遴選建庫可以適用下屬的所有采購人。
動態綜合遴選代理機構應重點考慮的內容
采購人開展動態綜合遴選代理機構時，要堅持節約、科學、規范的原則，符合單位內控制度的要求，接受內部業務、財務、采購、監督等人員的監督檢查。首先通過社會調研、咨詢、問卷調查等方式，對社會代理機構注冊登記備案的現有情況進行了解;然后分析本單位的政府采購項目采購類別、數量等，按照項目特點、類別擬定承接具體項目的代理機構數量、需求和評分辦法等；再發出邀請公告，邀請代理機構參與磋商；通過綜合評分方式等遴選方式推薦出代理機構候選名單;最后按照內部控制程序確定代理機構范圍;落實到具體項目時，采取抽簽的方式或依據項目特點指定代理機構。通常會把貨物、服務項目和工程項目分為兩個包來進行遴選。具體遴選時重點考慮以下幾個方面：
一是代理機構應當具備的資格條件。代理機構應邀參與采購業務，實際可視同于提供服務的供應商，參照政府采購法第二十二條規定，參與磋商活動的代理機構應當具備下列條件:具有獨立承擔民事責任的能力;具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度;具有履行合同所必需的設備和專業技術能力;有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄。動態綜合遴選時，沒有上述上述條件，又不能按照磋商文件規定提供相關證明材料的，不予通過資格性審核。
二是代理機構應當具備的基本條件。根據財政部《政府采購代理機構管理暫行辦法》的通知（財庫〔2018〕2號）規定，代理機構開展政府采購業務應當具備相關條件：建立完善的政府采購內部監督管理制度；擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的專職從業人員；具備獨立辦公場所和代理政府采購業務所必需的辦公條件；在自有場所組織評審工作的，應當具備必要的評審場地和錄音錄像等監控設備設施并符合省級人民政府規定的標準。實際磋商時，提供的資料信息不全或者不清晰，或者與注冊登記信息不一致，這類公司應視同不符合資格要求，不予考慮。
三是2021年全國政府采購代理機構評價指標體系可列為評分因素。《財政部關于2021年開展全國政府采購代理機構監督評價工作的通知》（財庫〔2021〕24號）印發了2021年全國政府采購代理機構評價指標體系，采購人在編制代理機構動態綜合遴選文件時，可參考將一些指標作為磋商評分因素，如企業基本情況，企業業績與人員情況、企業管理情況、企業失信與處理處罰情況，根據采購人的需要設置分值，統籌評價代理機構的業務、商務情況。還可以將一些個性化的需求，如代理機構是否建有網站、網上信息是否及時更新、辦公和檔案場地是否與注冊登記地一致、近年是否更換單位名稱、質疑投訴量是否較大等作為評分因素予以考量。
四是參考采購人對代理機構的履職評價情況。根據財政部關于印發《政府采購代理機構管理暫行辦法》的通知（財庫〔2018〕2號）第十七條規定，財政部門負責組織開展代理機構綜合信用評價工作。采購人、供應商和評審專家根據代理機構的從業情況對代理機構的代理活動進行綜合信用評價。綜合信用評價結果應當全國共享。目前全國有的地方在采購活動或評審活動結束后5個工作日內，在政府采購信用評價系統中記錄代理機構的職責履行情況。采購人動態遴選供應商可以查看代理機構的評價情況、代理項目次數等代理業務相關信息。
五是注重查詢或使用代理機構的信用信息。根據《關于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關問題的通知》(財庫〔2016〕125號)規定，通過“信用中國”網站（www.creditchina.gov.cn）、中國政府采購網（www.ccgp.gov.cn）等渠道查詢代理機構信用記錄、代理機構不良行為記錄名單，對采購代理機構信用記錄進行甄別，對列入失信被執行人、重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單及其他不符合《中華人民共和國政府采購法》第二十二條規定條件的代理機構，應當拒絕其參與動態綜合遴選活動。
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